Отзыв депутатов и выборных должностных лиц в современной России был предусмотрен сначала для уровня местного самоуправления (Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Затем ряд субъектов РФ ввел отзыв своих депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти. «…С введением выборов не менее половины депутатов представительных органов субъектов РФ по партийным спискам отзыв стал проблематичным, поскольку для этих депутатов он нереален, а для избранных по округам тоже не может применяться, чтобы не создавать неравенства в статусе депутатов» .
На первом этапе прямых выборов глав исполнительной власти субъектов РФ отдельные регионы ввели нормы о выражении недоверия главам голосованием населения; это напоминало отзыв, но не было указано, что выражение недоверия предполагает окончание полномочий избранного лица. Затем постепенно от норм о выражении недоверия главам отказались. Прямые выборы, однако, остались, а Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрел и возможность отзыва глав исполнительной власти субъектов РФ. С отменой прямых выборов и установлением в декабре 2004 г. порядка наделения полномочиями главы решением законодательного органа власти субъекта РФ этот вид отзыва был отменен. Для депутатов Государственной Думы отзыв никогда не предусматривался в силу как господства теории свободного мандата, так и использования в сочетании мажоритарной и пропорциональной систем выборов, а теперь - выборов только по партийным спискам. Для Президента РФ возможность его как прямых выборов, так и отзыва решением избирателей была хорошим приемом обработки сознания населения в период введения этого поста, но при конституционном закреплении института Президента РФ (1991 г.) об отзыве никто и не думал, его нет в других странах, к тому же такой отзыв только дестабилизировал бы обстановку в стране в период постановки этого вопроса.
Таким образом, «…на сегодня реализация отзыва возможна лишь в системе местного самоуправления, институт отзыва сохранен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Естественно, от масштабов применения отзыв не теряет качеств конституционно-правового института и остается объектом научного анализа. К тому же как в отечественной практике, так и по опыту ряда зарубежных стран отношение к отзывам напоминает, образно говоря, "приливы и отливы", когда они то предаются забвению, то, наоборот, становятся востребованными. Поэтому в теоретическом плане, а также в связи с сохраняющимся закреплением данного института в законодательстве РФ и субъектов РФ в уставах муниципальных образований он требует к себе внимания» .
Следует отметить, что проблема отзыва в значительной мере связана с его основаниями, а они, в свою очередь, требуют большей четкости отношений между депутатами, выборными должностными лицами и населением, избирателями. Естественно, прежде чем поднимать вопрос об основаниях отзыва, следует, во-первых, осуществить правовое регулирование статуса, прав, обязанностей и мер ответственности выборных лиц за свою деятельность (для депутатов - в том числе и внутрипарламентскую); во-вторых, надо определить основы взаимоотношений, складывающихся между выборными лицами и избирательным корпусом.
Конституционный Суд РФ в ряде своих решений определил, что основанием отзыва являются правонарушения соответствующего лица. Факт правонарушения констатирует суд . Таким образом, суд становится непременным участником процедур отзыва. Надо сказать, что федеральное законодательство, законы подавляющего большинства субъектов РФ об отзыве не до конца учли эту позицию Конституционного Суда РФ. Между тем степень участия суда должна быть определена более четко. Для установления факта, послужившего основанием для отзыва, инициаторы отзыва обращаются в соответствующий суд, который в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, принимает решение. Нормы федерального законодательства не устанавливают сокращенных сроков рассмотрения заявлений по таким делам. К тому же в гл. 26 Гражданского процессуального кодекса РФ речь идет о производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Но, строго говоря, отзыв - самостоятельный институт, не укладывающийся в рамки избирательных прав граждан, рассмотрение заявлений, связанных с реализацией права отзыва, прямо не предусмотрено ГПК. Таким образом, нужны дополнения в законодательство РФ, которыми более четко устанавливались бы соответствующие обязанности судов и сокращенные сроки рассмотрения заявления об обоснованности основания отзыва.
Нормы об отзыве не учитывают тот момент, что процедура отзыва может не получить своего логического завершения из-за вероятности прекращения ее дальнейшего развития или приостановления по ряду причин. Среди них можно выделить следующие: аннулирование обращения инициатором отзыва в соответствующей комиссии об отзыве; добровольное сложение полномочий выборного лица в установленном порядке.
Одной из проблем в реализации инициативы отзыва является сбор подписей избирателей в поддержку проводимого мероприятия. Ряд авторов в своих работах обращали внимание на проблему законодательства субъектов РФ относительно количества собранных подписей, необходимых для инициативы отзыва . Субъекты РФ в нормах об отзыве устанавливают различные критерии определения числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры, - не менее 1% в Красноярском крае, Курганской области; не менее 5% в Курской области, Хабаровском крае; не менее 10% в Саратовской, Пермской областях и др. .
Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П, уставом муниципального образования или законом субъекта РФ должна устанавливаться "достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах". По мнению Конституционного Суда РФ, это необходимо во избежание необоснованного отзыва и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве. В то же время ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ гласит, что "голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума".
При этом «…не устанавливается специфика процедуры отзыва в вопросе сбора подписей в поддержку отзыва, с учетом которой должны применяться нормы о референдуме» .
С одной стороны, если следовать вышеуказанному Закону, количество подписей должно соответствовать норме, установленной п. 1 ст. 37 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - "Об основных гарантиях..."). Указанный пункт гласит, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Однако проведение референдума осуществляется на территории всего муниципального образования, а голосование по отзыву может проводиться только на территории того округа, в котором избиралось лицо, и он может не совпадать с территорией всего муниципального образования.
С другой стороны, в части количества подписей, необходимых для возбуждения отзыва, Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П связывает инициирование отзыва с процедурой выдвижения кандидата на выборах. Обращаясь снова к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях...", находим, что тот же п. 1 ст. 37 говорит: "...количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа". При этом п. 2 указанной статьи содержит положение, которое играет ключевую роль для рассматриваемой стадии: установленное законом количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов.
Еще один проблемный вопрос в процедуре отзыва - отсутствие единообразия в определении числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры. Ряд субъектов РФ не связывает количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, с особенностями избирательной системы (Республика Бурятия, Волгоградская, Курская области, Еврейский автономный округ, Корякский автономный округ ).
Как известно, выборы в муниципальных образованиях субъектов РФ проводятся как по одномандатным, так и по многомандатным избирательным округам. Тем самым ряд субъектов РФ, устанавливая количество подписей, необходимых для возбуждения инициативы, все же связывают их с числом, требуемым при выдвижении кандидата на выборах. При этом законы некоторых субъектов РФ не уточняют количество голосов, а применяют формулировку, данную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П, - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении кандидата на выборах (Республика Марий Эл, Кировская область, Оренбургская область). Все-таки в некоторых субъектах законодатель разграничил число подписей в зависимости от количества мандатов в избирательном округе. При этом в многомандатном округе соответствующее число подписей исчисляется от средней нормы представительства избирателей на один мандат (Алтайский край, Архангельская область, Тверская область, Челябинская область, Хабаровский край). Интересное решение этого вопроса нашел законодатель в Воронежской области, объединив требования Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П. Так, для назначения голосования по отзыву выборного лица в Воронежской области, за исключением главы администрации области, должно быть собрано не менее 5 процентов подписей избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, но не менее числа подписей, чем требуется при выдвижении соответствующего выборного должностного лица (п. 5 ст. 152) .
Таким образом, «…существует нормативная неопределенность критериев установления субъектами РФ оптимального количества подписей, необходимых для выдвижения инициативы отзыва. В этом смысле на два важных момента обращает внимание Д.А. Лисовицкий, ссылаясь на п. 16, 10 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях...» . Во-первых, регистрация кандидатов, списков кандидатов выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов Государственной Думы федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Во-вторых, при проведении выборов, за исключением выборов Президента РФ, допускается регистрация кандидата, списка кандидатов на основании внесенного в избирательную комиссию избирательного залога. По мнению Д.А. Лисовицкого, формальное соответствие требований закона субъекта РФ об отзыве, предъявляемое к количеству подписей в поддержку отзыва, нормам закона субъекта РФ о выборах не является гарантией того, что фактически процедура отзыва и процедура выборов в этом аспекте будут идентичны.
Еще один из проблемных моментов касается субъекта, назначающего голосование по отзыву. И здесь субъекты РФ по-разному подошли к регулированию этого вопроса. В Республике Марий Эл, Алтайском крае, Брянской, Калининградской, Оренбургской областях и др. такое решение принимает представительный орган местного самоуправления. В Воронежской, Кемеровской, Орловской областях, Еврейской автономной области, Корякском автономном округе и др. органом, назначающим голосование, является соответствующая избирательная комиссия, наделенная полномочиями комиссии по отзыву.
По мнению С.А. Авакьяна, "если представительный орган сильно политизирован, он может назначить голосование по отзыву, придавая особое значение отдельным не заслуживающим внимания обстоятельствам. В силу таких же соображений он может отказать в назначении голосования" . Действительно, на данной стадии отзываемое лицо может столкнуться с полярными интересами большинства депутатов представительного органа, составляющими фракцию партии в данном органе и заинтересованными в отзыве депутата, идущего вразрез с идеями этой партии. С другой стороны, члены представительного органа могут сознательно поддерживать в этом вопросе друг друга, с целью недопущения создания прецедента по отзыву (т.н. корпоративная солидарность).
Весьма интересный вариант предлагает Н.А. Ваганова. По ее предположению, принятие решения о проведении голосования, так же как и назначение даты голосования, целесообразнее осуществлять следующим образом: в отношении отзыва депутата, члена выборного органа - главой муниципального образования, а в отношении последнего - представительным органом . Как было указано выше, процедура отзыва должна быть адекватна процедуре выборов. Исходя их этих соображений можно предположить еще один способ назначения голосования - представительным органом местного самоуправления, а в случае непринятия им решения в установленный срок - соответствующей избирательной комиссией (выполняющей функции комиссии по отзыву).
Все же «…самым оптимальным субъектом назначения выступает соответствующая избирательная комиссия (комиссия по отзыву)» . Ведь процедура отзыва носит персонально-субъектный характер, в отличие от выборов как планового мероприятия и референдума. Это означает, что подобная процедура требует особого подхода в правовом регулировании данной стадии, посредством чего будут соблюдены гарантии прав как инициаторов отзыва, так и отзываемого лица.
По верному замечанию С.А. Авакьяна, ей все равно приходится заниматься всеми вопросами, связанными с отзывом, включая оценку фактических обстоятельств и соблюдение процедур. Действительно, орган, уполномоченный назначать голосование, сможет осуществить это только на основании заключения соответствующей комиссии. То есть указанный орган должен лишь озвучить окончательное решение, принятое ранее такой комиссией. Однако это решение может зависеть как раз от заинтересованности данного органа.
В том случае, когда избирательная комиссия (комиссия по отзыву) необоснованно принимает решение о назначении либо о неназначении голосования, отзываемое лицо либо инициативная группа вправе обжаловать указанное решение в судебном порядке. Следовательно, следует законодательно (и на федеральном уровне) установить сроки: во-первых, в которые лица, чьи права нарушены, имеют право на обращение в суд, во-вторых, в которые суд в ускоренном порядке обязан рассмотреть жалобу. Снова следует указать, что вопрос о субъекте, назначающем голосование по отзыву, должен быть решен императивно в законодательном порядке, т.к. от этого зависит соблюдение гарантий отзываемых лиц и инициативной группы.
Порядок определения результатов голосования по отзыву - одна из главнейших проблем процедуры отзыва. Она состоит в том, что ее реализация возможна только на основании принципа зависимого (фиксированного) большинства. Интересное суждение по поводу порядка определения результатов голосования высказывает Д.А. Лисовицкий.
Конституционный Суд РФ в двух Постановлениях (от 7 июня 2000 г. N 10-П и от 2 апреля 2002 г. N 7-П) определил два существенным образом различающихся порядка определения результатов волеизъявления избирателей по вопросу отзыва выборного лица. Думается, все же в данном случае не стоит говорить о двух разных порядках определения. Следует обратить внимание на п. 3 Постановления от 2 апреля 2002 г. N 7-П, смысл которого в том, что законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Следовательно, порядок определения результатов голосования, о котором говорится в вышеуказанных решениях Конституционного Суда РФ, развивается комплексно, сначала в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П, далее логически в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П. Правда, при этом нельзя сказать о положительном развитии в данном направлении. Так, можно понять позицию Конституционного Суда о том, что отзыв не может быть осуществлен меньшим числом голосов относительного того числа, которым кандидат был избран. Но, как будет показано чуть далее, из решений Конституционного Суда не очень ясно, при каком количестве участников голосования по отзыву оно должно считаться состоявшимся.
Региональные законодатели с момента "возрождения" института отзыва в Российской Федерации по-разному подходили к установлению порядка определения результатов голосования. Применялись как жесткие, так и облегченные варианты. При этом в ряде субъектов РФ число избирателей, участие которых в отзыве необходимо для признания голосования состоявшимся, корреспондировало аналогичным показателям при выборах, а в некоторых такого сопоставления не проводилось. Подобно тому, как в регионах не существовало унифицированного подхода в этом вопросе, так и в юридической литературе высказывались полярные, но обоснованные мнения по данному вопросу. При поиске оптимального варианта подведения итогов голосования главной задачей должно выступать сохранение демократизма отзыва и обеспечение стабильности в деятельности публично-властных структур. В этом смысле обоснован вывод Д.А. Лисовицкого: "...демократизм состоит не только в том, что требования, предъявляемые к отзыву, должны быть гарантией от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Демократизм отзыва... предполагает адекватность, установленного законом числа подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах и нормы сбора подписей в поддержку инициативы отзыва данного выборного лица. Наряду с этим процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного лица, должны устанавливаться с учетом соответствующих итогов муниципальных выборов" .
Каков же оптимальный вариант определения результатов голосования по отзыву? Что должно стать решающим в правовом регулировании, в результате чего отзыв станет одновременно и доступной процедурой, и одним из регуляторов демократии? Действующее избирательное законодательство исходит из принципа добровольности участия в выборах. Тот же принцип устанавливается и в отношении участия в процедуре отзыва. Федеральный закон "Об основных гарантиях..." устанавливает планку для признания выборов состоявшимися - явка на голосование 20% избирателей. В соотношении с этим законодательство об отзыве устанавливает гораздо более высокие требования к количеству голосов за отзыв - не менее 50% всех зарегистрированных избирателей. Логично предположить, что тогда явка на такое голосование должна быть значительно выше 50%. На наш взгляд, этот баланс наглядно можно проследить в Модельном законе о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, одобренном Научно-методическим советом при Центральной избирательной комиссии РФ . В Модельном законе предлагается считать депутата отозванным, если за отзыв подано более половины числа голосов участников голосования и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата. При этом голосование признается состоявшимся в случае, если число участников голосования по отзыву было не меньше числа избирателей, участие которых требовалось для признания соответствующих выборов состоявшимися.
Противники и скептики отзыва могут задать вопрос: если процедура станет реальной, то количество отзывов может увеличиться в разы только в отдельно взятом представительном органе, а бюджет муниципального образования никогда не сможет обеспечить реализацию всех отзывов. Такие суждения возможны. Но при этом стоит учесть, во-первых, правонарушение, совершенное депутатом и являющееся основанием отзыва, может принести больший ущерб интересам населения муниципального образования, что в конечном итоге может вылиться в сумму, в несколько раз превышающую стоимость процедуры; во-вторых, реально приведенный в исполнение отзыв одного депутата будет иметь силу дамоклова меча для остальных, что заставит изменить свое отношение к выполнению депутатского долга. В целом ведь институт отзыва отнюдь не предназначен для его, так сказать, повседневного применения, как и иные меры конституционно-правовой ответственности.
Как же законодательно соблюсти баланс реальности отзыва, с одной стороны, и стабильности власти - с другой? Надо учесть, что ряд законов субъектов РФ об отзыве обоснованно устанавливает ограничения на выдвижение инициативы отзыва.
Во-первых, недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образования или законом субъекта. Так, выдвижение инициативы проведения отзыва депутата не может быть осуществлено ранее, чем через 6 месяцев со дня его избрания в Алтайском, Хабаровском краях, 9 месяцев - в Тюменской области, 12 месяцев - в Челябинской, Ульяновской, Сахалинской областях и позднее, чем за 12 месяцев до окончания установленного срока его полномочий в Алтайском крае, Челябинской, Ульяновской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, 18 месяцев - в Тюменской области, 6 месяцев - в Курской области, Хабаровском крае. Конечно, к установлению указанных сроков следует подходить продуманно. Должен быть найден такой вариант, при котором выборное лицо не имело бы препятствий, чтобы в срок своих полномочий воплотить в жизнь основные положения своей предвыборной программы, направления и этапы ее реализации, да и вообще подтвердить свою способность представлять и проводить в жизнь интересы и идеи граждан. Одновременно надо подумать и о том, чтобы ограничения по срокам на выдвижение инициативы отзыва не расслабляли выборное лицо и не позволяли бы ему дискредитировать себя и соответствующий орган власти.
Во-вторых, должны быть ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва. Субъекты РФ закрепляют невозможность выдвижения повторной инициативы на срок от 6 месяцев до 12 месяцев либо до окончания срока его полномочий в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным.
Следует также коснуться и вопроса об общих сроках процедуры отзыва. В отдельных субъектах РФ продолжительность процедуры с момента заявления о проведении собрания (конференции) по вопросу инициирования отзыва депутата и до дня голосования составляет примерно 5 месяцев - в Республике Бурятия, Хабаровском крае, 4,5 месяца - в Калининградской области, около 4 месяцев - в Республике Дагестан. Если следовать указанию п. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проводить отзыв по правилам местного референдума на основании Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях...", эти сроки составляют не менее 100 дней.
Рассмотрение проблемы показывает, что «…федеральному законодателю целесообразно разрешить ряд принципиальных вопросов, связанных с отзывом, чтобы обеспечить их дальнейшее единообразное решение в законодательстве субъектов РФ: ввести исходные правила относительно инициативы отзыва, в том числе для ситуаций, когда кандидат не собирал подписей, а вносил избирательный залог либо был выдвинут партией, представленной в Государственной Думе или органе законодательной власти субъекта РФ, и сбора подписей или внесения залога не требовалось; более четко назвать требования по количеству участников голосования по отзыву, признанию голосования состоявшимся; ввести ряд общих правил организации агитации за отзыв или против отзыва, а также решить вопросы финансирования кампании по отзыву, открытия соответствующих счетов, оказания пожертвований и т.п.; достичь единообразия различных конституционно-правовых институтов, включая и отзыв, в части сроков соответствующих кампаний» .
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
